La responsabilité des gestionnaires des finances publiques

I) Des régimes de responsabilité presque inopérants : la responsabilité disciplinaire et la responsabilité administrative.

Le recours à une sanction disciplinaire est en principe possible pour sanctionner des fautes de gestion ou irrégularités dans le domaine budgétaire. Mais le recours à de telles sanctions est très rare (comment sanctionner un cadre de niveau élevé proche des dirigeants ?).

            La responsabilité administrative est tout aussi inopérante, puisque la jurisprudence administrative limite la responsabilité des agents publics à la réparation des « fautes personnelles détachables du service ». En cas de « faute de service », c’est la collectivité publique, personne morale, qui est responsable de ses agents.

II) La responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics.

-          Les comptables publics sont soumis à un système de responsabilité rigoureux, fixé par le décret de 1963.

-          La responsabilité d’un comptable public peut être mise en jeu dans un délai de prescription de dix ans au titre des opérations exécutées par le poste comptable dont il a la charge, et même en l’absence de fautes personnelles. De plus, les comptables sont responsables des fautes de leurs subordonnés, et même de leurs prédécesseurs à moins qu’ils ne les aient dénoncés en 6 mois.

-          Les comptables publics prêtent serment devant la Cour des comptes.

Cas qui engage la responsabilité du comptable :

-          lorsque les diligences nécessaires au recouvrement d’une recette n’ont pas été mises en œuvre (ex : aucun rappel à un contribuable fautif)

-          lorsqu’une dépense a été payée irrégulièrement (ex : en l’absence de crédits disponibles, sur une imputation inexacte, sans pièce justificative suffisante)

-          lorsqu’un déficit est constaté dans les fonds ou valeurs dont le comptable a la garde.

La mise en jeu de la responsabilité des comptables publics relève des juridictions financières et du MINEFI (via les arrêtés de débet administratif).

-          Les comptes des comptables principaux de l’Etat (TPG, payeur général du Trésor, agent comptable central du Trésor) et des agents comptables des établissements publics nationaux sont jugés par la Cour des comptes.

-          Les comptes des comptables des collectivités locales et des établissements publics locaux sont jugés par les Chambres (exception des communes de moins de 3500 habitants, contrôlées par le TPG)

Le contrôle « juridictionnel » est réalisé sur la base du compte de gestion du comptable et des pièces justificatives qui l’accompagnent.

Le plus souvent, le contrôle exercé sur le comptable public d’un organisme est étroitement lié au contrôle de la gestion de cet organisme.

La procédure juridictionnelle :

-          la juridiction rend d’abord un premier arrêt provisoire, qui demande des justifications au comptable et peut comprendre des injonctions (ex : encaisser les recettes non recouvrées). Si le comptable donne satisfaction, la juridiction rend un arrêt définitif de décharge ou un arrêt de quitus (le comptable rembourse).

-          Si le comptable ne donne pas satisfaction, le juge financier rend un deuxième arrêt provisoire, établissant la « ligne de compte », niveau auquel devrait être le compte du comptable.

-          Le comptable a deux mois pour réagir. S’il parvient à s’expliquer ou à payer, il se verra adresser un arrêt de décharge ou de quitus. Au contraire, un « arrêt définitif de débet » le condamnera à rembourser les dépenses irrégulièrement payées, les recettes non recouvrées ou le déficit constaté. En 2002, 646 arrêts de débet (hors procédure de gestion de fait) ont été prononcées pour un montant total de 30 millions €. Les arrêts définitifs des Chambres sont susceptibles d’un appel devant la Cour et d’une cassation au CE.

En l’état du droit, le juge financier ne peut porter aucune appréciation sur le comportement personnel du comptable et prononce catégoriquement des arrêts de débet automatiquement égaux aux montants irréguliers. L’atténuation de la responsabilité pécuniaire du comptable n’est possible que par décision du MINEFI. Le MINEFI peut en effet accorder une décharge de responsabilité en cas de force majeure (rare) ou une remise gracieuse de tout ou partie du débet (trop fréquent)

Note : la procédure devant la Cour des comptes est écrite, contradictoire, secrète et objective (la Cour juge les comptes, et non les comptables).

L’examen des pièces est effectué par un rapporteur (souvent un auditeur).

Il établit un premier rapport, transmis au parquet de la Cour. Par la suite, le même travail est fourni par un conseiller maître qui établit un contre – rapport.

Le comptable n’est toujours pas entendu devant la Cour. Ceci pourrait aller à l’encontre de l’article 6-1 de la CEDH.

La Cour est également compétente pour déclarer la gestion de fait (voir infra).

Note :

Les comptables publics sont obligés d’assurer une caution (ex : en souscrivant à l’ « Association française de cautionnement mutuel) afin que l’Etat ait une garantie de pouvoir recouvrir le montant des arrêts de débet.

III) La responsabilité pénale et quasi pénale

Note : la responsabilité civile est quasiment inefficace. Il est rare qu’un patrimoine privé puisse assurer les dommages causés à un patrimoine public.

La responsabilité disciplinaire est elle aussi peu efficace.

Les principaux délits :

-          Délit de concussion passive : c’est le fait « d’accepter un avantage quelconque pour accomplir ou s’abstenir d’accomplir un acte de sa fonction », ou « d’abuser de son influence réelle ou supposée en vue de faire obtenir des distinctions, des emplois, des marchés ou tout autre décision favorable

-          Délit de concussion active : c’est un délit de corruption dont l’agent est à l’origine

-          Détournement de fonds publics, prise illégale d’intérêt, abus de confiance et abus de biens sociaux (pour les dirigeants de sociétés publiques) : ces délits sont caractérisés par l’usage de fonds publics à des fins personnelles ou étrangères à l’intérêt public.

-          Délit de favoritisme (créé en 1991) : c’est le fait d’accorder un avantage injustifié « par un acte contraire aux dispositions législatives et réglementaires ayant pour objet de garantir la liberté d’accès et l’égalité des candidats dans les marchés publics et DSP.

-          L’incrimination de recel (ex : recel d’abus de bien sociaux) permet de poursuivre les bénéficiaires des détournements.

  1. 1)La responsabilité pénale.

Juridictions :

-          Les dirigeants et agents publics, y compris les élus locaux, autres que le président de la République et les ministres, ne bénéficient plus d’aucun privilège de juridiction : ils sont jugés selon les procédures de droit commun (sauf cas des élus locaux également députés).

-          Les ministres ne peuvent être poursuivis pour des délits commis dans l’exercice de leurs fonctions que devant la Cour de justice de la République.

-          Le président ne peut être poursuivi, pendant la durée de son mandat, que pour haute trahison, devant la Haute Cour de justice.

Détection des délits :

-          La détection des délits n’est souvent possible que par le signalement des irrégularités par une personne proche de l’organisme considéré (souvent, un de ses dirigeants). En application de l’article 40 du Code de procédure pénale, tous les agents publics ont en effet l’obligation de révéler au procureur de la République les délits dont ils auraient connaissance dans l’exercice de leurs fonctions.

-          Les affaires peuvent aussi être portées à la connaissance du procureur de la République par les juridictions financières, aussi dans le cadre de l’art 40 du CPN. Entre 30 et 60 affaires sont ainsi soulevées chaque année.

-          Les corps d’inspection peuvent aussi identifiés les délits, mais doivent obtenir l’autorisation de leur responsable pour communiquer avec l’autorité judiciaire.

La procédure :

-          Elle est déclenchée par le procureur de la République qui peut ouvrir une enquête préliminaire ou une information judiciaire, mais peut aussi classer l’affaire (impossibilité de classer l’affaire si il y a constitution de partie civile)

-          Les poursuites ne peuvent être engagées que dans la limite d’un délai de prescription de 3 ans. Mais ce délai peut être contourné pour les délits d’abus de confiance, d’abus de biens sociaux, de détournement de fonds public et de favoritisme, puisqu’on prend alors comme point de départ du délai le moment où les faits sont apparus.

Les peines :

-          Elles restent modérées, et les peines de prison sont rares.

  1. 2)La responsabilité des gestionnaires de fait

C’est le maniement de deniers publics par une personne n’ayant pas la qualité de comptable public. Il s’agit d’une violation du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables. On distingue la gestion de fait en recettes et la gestion de fait en dépenses.

La gestion de fait « en recettes »

Un cas classique est celui d’une association dirigée par des fonctionnaires, qui utilise les moyens matériels d’un organisme public et facture des prestations à des clients extérieurs. Le juge financier considère alors que les recettes de l’association sont, en réalité, des recettes de l’organisme public, celui-ci supportant les coûts correspondants.

La gestion de fait « en dépenses » (20 à 40 cas par an).

Ex : un organisme public a versé une subvention à un organisme tiers, contrôlé par les dirigeants de l’organisme public, de sorte que la subvention reste en fait à leur disposition. Le juge financier peut alors considérer qu’il s’agit d’une « subvention fictive », qui n’a d’autre objet que de faire échapper certaines dépenses aux règles de la comptabilité publique. L’organisme tiers bénéficiaire et ses dirigeants sont déclarés comptables de fait.

Le délai de prescription est de 10 ans.

La procédure se déroule ainsi :

-          la juridiction prononce un « arrêt de déclaration de gestion de fait » provisoire puis définitif, précisant les opérations considérées et la liste des gestionnaires de fait poursuivis

-          les gestionnaires de fait produisent les « comptes de la gestion de fait ». Ils doivent obtenir de la part de l’assemblée délibérante une « déclaration d’utilité publique » sur l’ensemble des dépenses, ou reverser les sommes dont l’utilité publique n’a pas été reconnue. Si le reversement n’a pas lieu, le juge prononce un arrêt de débet classique

-          Le juge peut infliger une amende pour gestion de fait, dont le montant maximal est celui des sommes illégalement maniées (en pratique, l’amende est souvent d’une dizaine de milliers €)

-          L’élu local déclaré gestionnaire de fait est suspendu de ses fonctions d’ordonnateur pendant la durée de la procédure.

-          L’appel est possible devant la Cour des comptes, et la cassation devant le CE.

  1. La responsabilité devant la Cour de discipline budgétaire et financière CDBF

Présentation de la Cour de discipline budgétaire et financière :

-          Création en 1948

-          Membres : son président est le Premier président de la Cour des comptes ; elle comprend aussi des membres du CE.

-          Ses arrêts sont susceptibles de cassation en CE

Elle a pour fonction de sanctionner par des amendes des irrégularités :

-          violation des procédures d’exécution des dépenses et des recettes

-          octroi d’avantages injustifiés à autrui

Sont justiciables devant la Cour de discipline budgétaire et financière tous les dirigeants et agents de l’Etat, des EP, des entreprises publiques, et des collectivités à l’exception des ministres et des élus locaux (et des personnes ayant reçu un ordre écrit d’un ministre ou d’un élu local) (un « injustifiable immunité politique ? ».

La décision de poursuite revient au procureur général près la Cour des comptes, qui peut agir de sa propre initiative ou sur saisine de la Cour ou d’une Chambre (cas le plus fréquent), ou encore d’un ministre ou des présidents des assemblées parlementaires.

La création de la CDBF résulte de la volonté de renforcer la responsabilité des ordonnateurs. Aujourd’hui, elle est cantonnée (rôle mineur) à la sanction d’irrégularités non délictueuses, non constitutives de gestion de fait, dont l’auteur n’est ni un ministre ni un élu local. Les sanctions prononcées sont mineures (rarement plus de 10 000€)

La reprise des compétences de la CBDF par la Cour et les Chambres et une possibilité pour l’avenir.

IV) Responsabilité politique et sanction médiatique

Si au niveau national, la révélation de malversations financières conduit souvent à des démissions (quoique le parlement n’utilise pas en France la motion de censure en cas de mauvaise gestion financière – à la différence du Parlement européen 1999 Santer), elles restent rares au niveau local, où les élus conservent –au moins de façon provisoire – le soutien de leur majorité.

Néanmoins, les rapports de la Cour et des Chambres peuvent avoir des conséquences politiques majeures, notamment lorsqu’ils ont utilisés par les oppositions dans les assemblées. C’est notamment pour éviter que ces rapports deviennent des armes trop puissantes aux mains de l’opposition qu’une loi de 2001 a interdit aux chambres régionales des comptes de publier des rapports dans les trois mois précédant les élections.

V) Conclusion

Les récentes modifications du droit des finances publiques ont permis d’accentuer la responsabilité personnelle des ordonnateurs et gestionnaires (ex : création du délit de favoritisme en 1991)

Par ailleurs, les juridictions financières ont amélioré leurs contrôles, en recourrant plus souvent à la procédure de gestion de fait en améliorant l’indépendance du parquet…

Tout ceci est très positif pour le contrôle des finances publiques dans son ensemble.

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